本文译自triviumchina.com；原题为《China's Corporate Social Credit System——Context, Competition, Technology and Geopolitics》。

源点SCSs翻译组成员董振磊、林立瀚、夏沂斌合作翻译了这篇文章。

接上篇：（前言、主要发现）源点翻译：中国的企业社会信用体系——背景、竞争、技术和地缘政治

本篇：第一章 简介、第二章 政策基础

在2001年中国加入世贸组织(WTO)之前和之后的几年里，中国未能保护外国企业的知识产权，引起了国际社会的极大关注。与此同时，中国中央领导层越来越担心国内企业因猖獗的市场失当行为和监管执法不力而遭受的经济损失。虽然国际声音表达担忧饱受知识产权侵权和假冒伪劣产品充斥的市场环境，在国内，中国政策制定者同样谴责普遍违反合同、专利侵权、食品安全丑闻、欺诈和其他公司渎职的行为，他们认为这些阻碍社会主义市场经济的发展。

在1990年代末，当时朱镕基对中国社会科学院研究团队（包括中国人民银行的代表、国家安全部、国家知识产权局、工业和信息化部）下达了一个研究任务：探索解决广泛的市场违法行为。课题的研究成果，《国家信用管理体系》于1999年出版。书中定义了“信用”这个词——中文中的信用也许可以更好的翻译为广义上的“诚信”，将它理解为为一个人的基本声誉的度量，包括诚实地交易业务、及时偿还债务、合同履行和遵守监管规则等方面。

2002年以《社会信用体系原理》再版，书中将“信用”（或“诚信”）作为一个有效的商业环境的关键组成部分，作为经济活动的一个必要的促进者。相反，它将“不可信”描述为一种有问题的市场现象，导致有形的财务损失和无形的损害，损害社会主义市场经济和整个社会的发展。

在其最初的化身中，社会信用体系(SCS)完全关注的是经济意义上的“信用”——企业的违规行为，以及公民个人在商业专业人士、企业家、借款人和消费者等角色中的不当行为。但在《国家信用管理体系》出版和《社会信用体系规划纲要（2014-2020）》正式颁布之间的十五年间，该体系的范围显著扩大。中国现代社会信用体系不仅寻求在市场环境中强化监管规定的执行，而且在社会环境中强制公民做出期望的行为，以及打击地方政府的腐败、超支和政策违规行为。

企业社会信用体系（CSCS）的出现是对中国的司法体系无力解决市场违规行为问题的承认。书中指出：

“在大量的合同违约行为中，达到刑事犯罪程度并受到司法处罚的，毕竟只占其中很小的比例。大量的违约和其他失信现象是不能够通过刑侦和依靠司法审判形式解决的，即使是司法审判，也存在相当比例的执行难问题。失信惩罚机制所要对付的违约失信行为就是属于这种类型的经济失信行为，大量处罚额度非常小且不便使用公检法手段处理的经济类违约失信事件。”

企业社会信用体系（CSCS）的目的是通过创建一个替代性的执行机制来弥补这些漏洞：一个使用“市场工具来惩罚经济欺诈”的机制，而不是依靠刑事诉讼来达到同样的效果。因此，有两个关键问题摆在他们面前：失信的市场行为和难以强制执行监管合规的司法机构。企业社会信用体系（CSCS）的设计师们面临着设计一个基于市场的机制来惩罚不合规的市场行为体的挑战。

然而，在惩罚“失信”的主体之前，必须先确认他们的身份。因此，实施企业社会信用体系（CSCS）的首要任务是建立一个数据集，该数据集可用于向监管机构提供公司和个人监管合规性的整体视图。为了有效，这类数据可能需要可靠地提供给政府，对所有公司而言，不论部门或规模如何，数据应相对统一，并且符合合规性的要求。

从整体上看，中国政府可以获得满足这些要求的大量数据。企业登记记录、欠税记录、社保缴费记录、行政处罚记录等信息、运营许可证记录，所有这些都是根据企业社会信用体系（CSCS）政策确定的，并且这些数据长期以来一直由中国国家机构收集。然而，没有一个单一的政府机构可以单方面查阅所有这些记录。因此，企业社会信用体系（CSCS）政策要求消除机构间和地区间的数据孤岛，要求多个政府机构和市场监管机构将相关记录提交给一个国家机构的“企业社会信用档案”。

中国大部分企业的的企业社会信用档案均已建立。这些档案是企业社会信用体系（CSCS）运转的中枢，企业社会信用体系（CSCS）的各种措施都基于它们所包含的记录。在第三章，我们将详细查阅哪些政府记录包含在企业社会信用档案中，哪些数据没有包含在内。我们还将研究中国打算如何用消费者、行业协会、信用报告机构和其他机构生成的数据来补充政府记录，以构成越来越详细的企业合规情况视图。

一旦可以通过企业社会信用档案评估公司的合规性，企业社会信用体系（CSCS）寻求通过减少市场准入和实施经济制裁来惩罚“失信的”公司，同时通过增加市场准入和经济激励来奖励“守信的”公司。企业社会信用体系（CSCS）的做法是授权监管机构将被发现违反特定规定的公司列入数十个政府部门的“黑名单”。

当一家公司被一个政府监管机构列入黑名单时，黑名单记录将被包含在该公司的企业社会信用档案中，引发多个参与监管机构的一系列额外制裁。这些制裁措施包括限制发行股票和债券、更频繁的环境或安全检查、限制外汇配额、禁止参与政府采购招标、拒绝批准科技项目、限制获得贷款和融资、取消获得政府资金和补贴的资格以及许多其他措施。

相反，当一贯合规的企业被一家监管机构列入红名单时，它们就有权享受多个政府机构提供的各种激励和优惠政策，包括快速行政审批、官僚程序处理、快速准入在信贷融资、政府采购招标中给予优先考虑和政策激励、降低检查率、改善进出口配额等方面。这一机制被称为“联合奖惩”，将在第四章中介绍。

虽然政府监管机构在惩戒黑名单公司和奖励红名单公司方面起主导作用，但预期中的联合奖惩机制在一定程度上也是市场驱动的。为此，中央政府开始尝试试点私营企业和行业协会参与奖励和惩戒的实施，例如，鼓励电商平台在搜索结果中将黑名单卖家标记为“不值得信任的”。通过这种方式，企业社会信用体系（CSCS）的决策者试图将该体系嵌入到政府本身不容易触及的市场角落。在第4.3节中，我们将介绍一些例子，说明联合奖惩制度怎样日益应用于私营企业。

值得注意的是，虽然中国的社会信用体系和金融征信体系是不同的（我们将在第六章讨论社会信用体系与金融征信的关系），但社会信用体系的设计灵感来自于西方的金融信用评级体系。这本2002年出版的专著（《社会信用体系原理》）用了几章的篇幅来审视美国的信用法律，并将美国金融信用评估方法中的两个关键方面确定为中国社会信用体系模式发展的基础。

这两个方面是：

该书将这两个基本理念扩展到了金融领域之外，在企业社会信用体系（CSCS）框架下，这体现为：

社会信用的两个方面，数据收集和基于数据的奖惩体系是企业社会信用体系（CSCS）（以及更广泛的社会信用体系）赖以建立的两大支柱。然而，数据收集部分可以说是两者中更核心的部分，而将企业社会信用体系（CSCS）仅仅描述为一种实施惩戒和激励的机制是拣了芝麻丢了西瓜。

在社会信用政策下，企业社会信用档案，尤其是其中包含的黑名单和红名单记录，被用作一系列旨在提高整个市场经济中信用水平的举措的基础。

本报告的各个部分将涉及企业社会信用体系（CSCS）数据的每一个应用。

企业社会信用体系（CSCS）在全国范围内的最终完成没有明确的时间表，也没有设置任何明确的实施里程碑。这可能是因为，正如我们在第8章中讨论的那样，该项目雄心勃勃的本质及其许多发展中的组成部分共同构成了重大的时间表挑战。此外，大量的行动者参与企业社会信用体系（CSCS）建设，导致政策推出高度分散，在各个部门和地区的执行程度相差很大，难以跟踪整体发展。

也许更根本的是，不可能评估尚未完全确定的目标的事物的进展。中国政府从来没有明确提出社会信用体系或者企业社会信用体系的长期愿景或最终状态。企业社会信用体系（CSCS）最终会以什么状态呈现，自动化的算法辅助和人类决策的平衡最终如何实现，企业社会信用体系（CSCS）将在何种深度上渗透于市场经济，以及是中国是否计划向国外输出企业社会信用体系（CSCS）或者其理论，都是开放式的问题。

考虑到中国政府继续采取在国内对社会信用体系的特定要素进行压力测试的方法试错，一种曾经被邓小平称为“摸着石头过河”的方法——社会信用体系很可能没有清晰的长期愿景，因为它尚未完全固化。不断变化的监管环境、新兴技术和更广泛的地缘政治格局的变化都可能影响企业社会信用体系（CSCS）的最终形态。

然而，中国政府对这一体系的中期愿景，容易从其现有地位和发展方向推断出来。我们认为，从中国的角度来看，一个成熟的企业社会信用体系（CSCS）应该具备以下特点：

无缝的数据归集：

强大的法律和政策生态系统：

明确的惩戒和奖励的生态系统：

然而，实现这些最终结果的可行性仍然存在疑问，执行方面仍然有着重大挑战。这些挑战包括全国范围内部署的数据归集基础设施、确保数据的可靠性和安全性、确保企业社会信用体系（CSCS）政策在各地的平等应用、应对来自国家机构和地方政府的阻力等。

这一愿景，特别是可能无处不在的联合奖惩机制，引发了人们的深切担忧，即利用企业社会信用体系（CSCS）将外国公司排除在市场之外。

本报告发现，几乎没有证据表明，企业社会信用体系（CSCS）目前被用于使外国公司或中国公司处于不利地位。我们也没有发现目前有任何打算以这种方式使用该体系。

然而，企业社会信用体系（CSCS）的开发和实施都是在美中关系日益恶化以及习近平领导下的更强有力的自上而下的经济控制的形势下进行的，因此我们必须在这样的背景下看待这一问题。企业社会信用体系（CSCS）的设计确实开辟了某些途径，在国际关系恶化的情况下，通过这些途径，它可能会使外国公司处于不利地位。

此外，企业社会信用体系（CSCS）让所有公司（包括中国和外国公司）都面临一定的潜在风险，包括更容易受到监管偏差和数据污染的影响。最终，企业社会信用体系（CSCS）能否成为贸易战武器，在很大程度上取决于其适用的公平性和发展程度。我们将在第9章讨论这些发现。

到目前为止，企业社会信用体系（CSCS）在地缘政治领域的实际影响不大，但是，取决于该体系怎样发展，未来几十年企业社会信用体系（CSCS）可能会开始在国际舞台发挥影响。

第10章，我们探讨企业社会信用体系（CSCS）可以作为胁迫公司一种工具，中国对数据集中和算法监管的推动如何提高中国的全球影响力，企业社会信用体系（CSCS）如何为中央政府提供了巩固其对地方政府的控制的工具，以及是否企业社会信用体系（CSCS）可能对西方金融信用评级模型形成挑战。

最终，企业社会信用体系（CSCS）在全球舞台上扮演的角色将取决于其在国内的表现。因此，在我们推测明天的企业社会信用体系（CSCS）之前，我们先看看今天塑造这个体系的政策。

2014年6月，国务院出台具有里程碑意义的社会信用政策《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(以下简称《规划纲要》)，标志着中国“社会信用体系”正式启动。

虽然在《规划纲要》发布之前，社会信用体系受到的国际关注很少，但自最初提出以来，这一制度一直在或多或少地不断发展。

社会信用首次被正式提上立法议程是在2000年的两会上。这项提议很快得到了中国最高行政机关——国务院的支持。随后几年，为了推动该制度的发展，社会信用体系建设工作机构和研究委员会陆续成立，并在上海和温州开展了早期的城市试点，以检验其可行性。

从2007年到2008年，国务院公布的两项政策正式提出了进行全国社会信用体系的意图。同时建立了社会信用体系建设部际联席会议制度，一个跨部门的覆盖社会信用体系的平台研究、规划、推广、开发的机制，标志着共同推动国家层面社会信用体系建设的首次协作。

2014年《规划纲要》的发布，标志着15年来研究、规划、基础建设、试点和错误尝试的成果。它确立了“社会信用体系”的动机、理论、范围和利益相关者，概述了“社会信用体系”实施前6年的模糊目标，并呼吁国家机构、地方政府和私营部门以各种形式参与“社会信用体系”的建设。随后的一个月，《关于推进诚信建设制度化建设的意见》23日出台。第二份文件概述了党对社会信用体系的实用性、技术基础和监管机制的设想。

在许多关键方面，《规划纲要》与1999年著作中概述的最初愿景紧密一致。它将主要目标之一确定为预防屡禁不止的“生产安全事故、食品和药品安全事件、商业欺诈、生产和销售假冒产品、逃税、欺诈性财务索赔、学术上的不当行为和其他现象”。

然而,《规划纲要》也拓展了社会信用体系最初概念中的“企业社会信用体系”的范围，将社会信用体系重新作为全面的信任的旗帜——包括高效率的政府和整个社会的改革、培养守法诚信文化和公民责任（“个人社会信用体系”），提高司法公信力，提高政务服务效率，确保地方政府遵守对人民、对党、对国家的承诺（政务诚信）。

需要明确的是，《规划纲要》并没有将社会信用体系划分为不同的部分，在企业、个人和政府信用体系方面存在重叠。例如，就像中国的每一家公司都有社会信用档案一样，每个中国公民都有社会信用档案。这些档案可以相互关联，因为在企业社会信用体系（CSCS）下，公司的法定代表人和实际控制人的个人社会信用档案与实体本身的企业社会信用档案关联在一起。

正如我们在第9.4节中讨论的，如果公司因渎职行为被列入黑名单，其主要人员本身也可能被列入黑名单，影响其个人社会信用。另一个概念重叠的例子是，在“政务诚信”下，由于拖欠地方中小企业账款。所有地方政府人员都会被列入黑名单并受到惩戒。

也许很矛盾，对于这样一个涉及广泛、自上而下的体系，《规划纲要》却也将社会信用体系作为减少“政府干预经济”的一种工具，想法是随着由于更加自动化、更依赖自治的市场环境和司法司法体系将需要更少的政府监管，释放的监管资源将注意力集中在一个较小的一些不良企业身上，同时，减少对“值得信赖的”的信用记录良好的企业的干扰。

《规划纲要》并没有对“社会信用”、“诚信”或“失信行为”等术语进行正式的法律定义，这些词后来在政策和公共话语中被含糊使用。尽管人们很容易将奥威尔式的联想与威权政府模糊使用的道德术语(如“可信赖性”)联系起来，但目前缺乏证据表明，社会信用这个术语代表着对社会主义意识形态的一定程度的忠诚。

2020年7月的国家社会信用体系政策草案（《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》）强调了这一点，该草案指出：

此外，对更广泛的社会信用政策的研究支持了这样一种主张，即在现代社会信用体系下，“社会信用”及其延伸含义“信用水平”主要指遵守义务。这一定义在《上海市社会信用条例》中有明确规定，该条例对社会信用的定义是：“在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”。

这并不是表明，企业社会信用体系（CSCS）必然是良性的或与政治无关的，特别是从那些外国政府和企业的角度来看，企业社会信用体系（CSCS）设计时所强调的一些法律和义务，如“一个中国”原则、网络安全法律、网络审查规定。

此外，有人认为，虽然民主政府认为法律是“独立于政治之外的存在”，但党将法律理解为自身意志的反映，新的法规可能会在没有警告或监督的情况下建立，也几乎没有（如果有的话）制衡机制。从这个角度看，法律的执行在抽象意义上就是党的意识形态的执行。对这些关切的探讨远远超出了本报告的范围，但从最直接和实际的意义上讲，显然目前对企业社会信用体系（CSCS）下的“信用水平”的理解是法律而不是政治术语。

《规划纲要》确定了国家发展和改革委员会，即中国的行政规划机构，和中国人民银行（PBOC），即中国的中央银行，为牵头部门。

具体来说，国家发改委财政金融和信用建设司负责社会信用体系的规划和监督，其附属单位国家公共信用信息中心，负责管理社会信用数据归集和数据基础设施。作为宏观经济监管机构，发改委的工作和管辖范围涉及到大多数其他国家机构，因此，它既可以作为社会信用数据的中央管理者，又可以作为社会信用的奖惩机制的协调机构。

中国人民银行的参与主要集中在社会信用体系与金融部门重叠的领域（在第6章中讨论）。综上所述，这些机构的管辖范围涵盖了经济的所有部门。

中国的主要市场监管机构国家市场监督管理总局也在社会信用体系中发挥着关键作用，因为在履行职责的过程中，它生成了企业社会信用体系（CSCS）中所包含的相当大比例的公司运营记录。

尽管国家发改委和中国央行是社会信用体系的牵头部门，但社会信用体系的实施实际上是全部政府机构的努力。截至2020年4月, 社会信用体系部际联席会议已经从最初的15个成员组织到46个成员单位；据报道，2019年6月共有44个政府机构和32个省区市共享社会信用记录。

中国的重大政策举措通常以一种循环的、涓滴式的方式推出：总体战略方向由政府最高层确定，操作落实由省、市和区各级细化。然后，在地方一级吸取的经验教训回传给国家机构，国家机构利用这些洞见纠正方向，进一步完善下一个战略计划。

社会信用体系建设也不例外。《规划纲要》的发布引发了类似的瀑布效应，中国的政府机关、行业监管机构和地方政府都在努力将社会信用体系纳入其工作范围。与社会信用体系相关的政策现在有成千上万。其中包括未来社会信用发展的战略规划、国家层面的社会信用体系整合政策、地方层面的社会信用数据收集条例、地方层面的社会信用应用探索试点，以及管理社会信用数据库和数据共享的技术标准。

国家级政策：

国家部委政策：

地方政策：

技术标准：

通过这些政策和技术标准，社会信用体系是在中国每一个部门和地方推进的分层监管计划，尽管企业社会信用体系（CSCS）政策采取多种形式，绝大多数共享一个共同的主线：他们处理收集、共享、加工、处理、分析、并利用企业社会信用档案。